Ох уж эти штрафы: как найти границы

Проблема расчета оборотного административного штрафа за нарушения антимонопольного законодательства остается актуальной, несмотря на то, что данное административное наказание было введено в КоАП РФ еще в мае 2007 года.

К данной проблематике проявляется активный интерес бизнес-сообщества.

«Они слишком большие и непрогнозируемые», - жалуется в СМИ госмонополия ОАО «Российские Железные Дороги» (далее – ОАО «РЖД»), которая входит в число лидеров по размерам и количеству наложенных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства ФАС России и её территориальными органами.

Масло в огонь подливает постоянно меняющаяся судебная практика.

Новые волнения в данной области зародились после опубликования Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, которые признали ряд санкций, предусмотренных КоАП РФ, неконституционными, и позволили судам снижать размеры административных штрафов с учетом справедливости и соразмерности наказания ниже низшего предела.

Так, ОАО «РЖД» в конце мая сообщило в СМИ, что компания подала жалобу в Конституционный суд Российской Федерации.

Госмонополия считает, что порядок расчета оборотного штрафа за нарушение антимонопольного законодательства, закрепленный в КоАП РФ, не соответствует Конституции Российской Федерации.

В числе доводов, изложенных в жалобе, указан и довод о том, что размер штрафа зависит от границ рынка, фактически его не определяет законодатель, а назначает антимонопольный орган, в связи с чем, по мнению ОАО «РЖД», отсутствует ясность, определенность, прозрачность административного процесса – гарантия обеспечения конституционных прав.

Кроме того, представители бизнес-сообщества опасаются, что из меры предупреждения правонарушений штраф превращается в инструмент существенного ограничения экономической самостоятельности субъекта, свободы предпринимательства и права собственности.

Обоснованны ли эти страхи?

Начальник управления ФАС России Сергей Пузыревский в своем интервью, опубликованном в газете «Ведомости» (http://www.vedomosti.ru), говорит, что оборотные штрафы – общемировая практика, в большинстве стран они рассчитываются как процент от выручки. По его словам, это самый справедливый подход: чем больше оборот, тем больше штраф. Если установить зависимость от прибыли, то возникнет неопределенность – компании смогут завышать расходы и снижать штраф. Пузыревский предупреждает: «Утрата нормы об оборотных штрафах сделает антимонопольное регулирование неэффективным».

На сегодняшний день законодателем проделана большая работа с целью устранения «темных пятен» в процедуре расчета административного штрафа за нарушение антимонопольного законодательства. Так, к примеру, если раньше диапазон штрафа за нарушение антимонопольного законодательства составлял от 0,3% до 15% и антимонопольный орган самостоятельно выбирал число в этом диапазоне для наказания нарушителя, то сейчас такая процедура полностью прописана в КоАП РФ, и в случае отступления от нее, штраф антимонопольного органа с большой долей вероятности может быть оспорен.

Тем не менее, по мнению Кемеровского УФАС России, в определении географических границ товарных рынков, влияющих непосредственным образом на размер штрафа, до сих пор существует условность.

Наибольшая неопределенность возникает при определении географических границ товарных рынков в сфере услуг субъектов естественных монополий, к которым относятся ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «МРСК», ОАО «Ростелеком» и другие крупные компании.

Чтобы определить масштаб влияния такой неопределенности на бизнес-сообщество, достаточно сказать, что к деятельности субъектов естественных монополий относятся следующие сферы:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- железнодорожные перевозки;

- услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по передаче тепловой энергии;

- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

- водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры и пр.

Большая часть нарушений антимонопольного законодательства (злоупотреблений доминирующим положением) фиксируется антимонопольной службой именно на рынках в сфере услуг субъектов естественных монополий.

В Порядке проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденном приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220, определено лишь, что в сфере услуг субъектов естественных монополий географические границы товарных рынков определяются с учетом особенностей предоставления этих услуг, в частности:

- наличия и расположения технологической инфраструктуры (сетей);

- возможностей приобретателей по доступу к инфраструктуре и ее использованию (подключению к сетям).

Позиция ФАС России, доведенная до территориальных органов, сводится к тому, что определение географических границ товарных рынков в сфере услуг субъектов естественных монополий осуществляется с учетом особенностей и специфики нарушений и действий ответчика, рассматриваемых в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Так, географические границы предлагается определять исходя из следующих критериев:

- административно-территориального;

- организационного;

- технологического.

Подробнее о каждом из них.

Административно-территориальный критерий предусматривает определение границ товарного рынка исходя из административной территории деятельности организации  (территория Российской Федерации, территория Федерального округа Российской Федерации, территория экономических районов Российской федерации, территория субъекта Российской Федерации, территория (района, города, пгт, иное)  субъекта Российской Федерации).

Организационный критерий предусматривает определение границ товарного рынка исходя      из    особенностей    организационной    структуры    хозяйствующего  субъекта  

(территория деятельности хозяйствующего субъекта, территория деятельности филиала хозяйствующего субъекта (в границах которого совершено правонарушение).

Технологический  критерий предусматривает определение границ товарного рынка исходя из наличия и расположения технологической инфраструктуры (сетей), а также возможностей приобретателей (потенциальных потребителей) по доступу к инфраструктуре и ее использованию (подключению к сетям) (территория расположения технологической инфраструктуры, территория расположения связанной технологической инфраструктуры).

Кроме этого, для ряда товарных рынков (услуги по передаче электрической энергии, услуги по передаче тепловой энергии, водоснабжение, водоотведение, транспортировка газа по трубопроводам) ФАС России предлагаются специальные подходы по определению географических границ.

Такое положение, позволяющее варьировать методы определения географических границ товарных рынков, порождает различный подход ФАС России и ее территориальных органов (а их в настоящее время 84) к определению географических границ товарных рынков, что в конечном итоге приводит к расчету несоотносимых размеров административных штрафов даже в отношении одного и того же юридического лица (хозяйствующего субъекта), совершившего аналогичные административные правонарушения на территории  нескольких субъектов Российской Федерации.

В связи с этим, вышеприведенные опасения бизнес-сообщества, на наш взгляд, вполне правомерны и обоснованы.

Учитывая отсутствие у антимонопольной службы в настоящее время единого подхода к определению географических границ товарных рынков в сфере услуг субъектов естественных монополий, а также отсутствие каких-либо нормативно-правовых актов, закрепляющих общие и специальные порядки определения географических границ соответствующих товарных рынков, определяющим вектором по формированию единого подхода в данном вопросе становится судебная практика.

Надо отметить, что здесь тоже не все гладко.

Каких-либо прецедентных решений судом до настоящего времени не принято.

Арбитражные суды также продолжают по-разному подходить к порядку определения географических границ товарных рынков в сфере услуг субъектов естественных монополий. При этом в большинстве своем суды сужают географические границы товарных рынков, определенные антимонопольным органом, не давая подробной аргументации своих решений.

Тем не менее, хотелось бы выделить дело № А27-13494/2013, рассмотренное арбитражными судами в 3-х инстанциях, в котором основным вопросом судебного разбирательства явилось именно правильность установления антимонопольным органом  географических границ товарного рынка, от выручки на котором был рассчитан оборотный штраф.

К слову сказать, участником судебного процесса явилось ОАО «РЖД», оспаривающее постановление Кемеровского УФАС России о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.31 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 1 017 864 рублей.

Постановлению Кемеровского УФАС России предшествовало решение о признании ОАО «РЖД» нарушившим пункт 5 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) в связи с необоснованным уклонением от заключения договоров на технологическое присоединение энергопринимающих устройств ОАО «МРСК Сибири».

Выявленное Кемеровским УФАС России нарушение антимонопольного законодательства было совершено ОАО «РЖД» на территории Кемеровской области при оказании услуг по технологическому присоединению энергопринимающих устройств ОАО «МРСК Сибири» к ПС 110 кВ Киселевская (г. Киселевск), ПС 110 кВ Уткинская и ПС 110 кВ Карагайлинская (Прокопьевский район), ПС 110 кВ «Мариинский плитный комбинат» (г. Мариинск).

Признав незаконным постановление Кемеровского УФАС России и снизив размер штрафа до ста тысяч рублей, суды первой и апелляционной инстанций исходили из неправильного исчисления антимонопольным органом штрафа, без установления географических границ рынка, на котором допущено правонарушение. Суды согласились с позицией ОАО «РЖД», которое ссылалось на то, что в данном случае географические границы товарного рынка на котором совершено правонарушение должны были быть определены как административные границы г. Киселевск (ПС Киселевская), Прокопьевского района (ПС Уткинская, Карагайлинская), г. Мариинск (ПС Мариинский плитный комбинат»). В связи с отсутствием сведений о выручке общества на товарном рынке, в пределах которого было совершено административное правонарушение, суды пришли к выводу о возможности применения минимального размера административного наказания.

Однако, кассационный суд, отменяя судебные акты первой и апелляционной инстанций, указал, что судами не было учтено, что по смыслу статьи 14.31 КоАП РФ во взаимосвязи с положениями пункта 4 статьи 4, части 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции под рынком, на котором совершено административное правонарушение, следует понимать рынок, на котором лицо занимает доминирующие положение.

Следовательно, географические границы рынка, на котором совершено правонарушение, должны совпадать с географическими границами рынка, на котором субъект занимает доминирующее положение, и не должны превышать их.

Решением Кемеровского УФАС России по делу о нарушении антимонопольного законодательства ОАО «РЖД» признано хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке услуг по передаче электрической энергии в пределах географических границ Кемеровской области, определенных территорией, охватываемой принадлежащими ему электрическими сетями.

Таким образом, кассационный суд признал обоснованной и правомерной позицию Кемеровского УФАС России при расчете административного штрафа от выручки ОАО «РЖД», полученной за оказание услуг по передаче электрической энергии на территории Кемеровской области, а не на  территории отдельных городов Кемеровской области, как посчитали суды первой и апелляционной инстанций.

 И хотя выводы суда не решают основную проблему условности критериев определения географических границ, тем не менее это хорошее начало для формирования единообразной практики, не допускающей изменения географических границ товарного рынка на этапе административного производства.    

Однако точку в этом деле ставить рано. ОАО «РЖД» обратилось с надзорной жалобой на вышеуказанное решение суда кассационной инстанции и теперь уже Верховному суду Российской Федерации предстоит принять решение о правильности определения географических границ товарного рынка антимонопольным органом.

Отдел ТЭК