• twitter
  • facebook
  • vkontakte
  • youtube
  • instagram

Деятельность бюджетных учреждений с точки зрения антимонопольного законодательства

В соответствии с частью 1 статьи 16  Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа, в том числе относится  организация работ по озеленению, благоустройству  территории,  работы по содержанию автомобильных дорог, тротуаров; выполнение работ по содержанию объектов наружного освещения и освещению улиц.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию муниципальных учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности таких учреждений, выполнения муниципального задания (статья 17 Закона «Об организации местного самоуправления РФ», часть 1 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

При этом, при реализации полномочий, указанных в статье 17 Закона «Об организации местного самоуправления РФ», части 1 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях, органы управления не учитывают следующего:

Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями.

Муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных  услуг. Муниципальная услуга – это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей (Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон № 210 – ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

Следовательно, работы, услуги учреждения должны формироваться и оказываться категориям физических и (или) юридических лиц в установленном муниципальным задании порядке на основании перечня муниципальных услуг, а не всему населению в целом либо относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, при этом органы местного самоуправления не обладают полномочиями по наделению подведомственных учреждений полномочиями на исключительное выполнение работ или оказание услуг в определенных сферах.

Для создания бюджетных учреждений для выполнения работ в определенных сферах в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органа местного самоуправления, орган местного самоуправления должен обладать полномочиями (обязанностью) в данных сферах на предоставление услуг (выполнения) работ.

На практике ситуация складывается следующим образом:  В Уставе бюджетных учреждений закрепляются полномочия  органов местного самоуправления, указанные в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для дальнейшего исполнения бюджетным учреждением данных полномочий утверждается соответствующее муниципальное задание на оказание услуг (работ). Финансовое обеспечение выполнения указанного задания осуществляется в виде субсидий.

Подобные действия органов  власти и управления следует квалифицировать как нарушение частей 1. 3 статьи 15 Федерального закона «О Защите конкуренции», поскольку решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом, и должно предусматриваться в бюджете города в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год и не должны компенсироваться посредством наделения бюджетного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, установления данному учреждению муниципального задания, предоставления субсидий.  Применение норм законодательства «О контрактной системе»  является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

Арбитражные суды также подержали позицию антимонопольных органов  при рассмотрении подобных споров (дела № А27-12044/2013, А19-10396/2013, А19-1230/2013). Судами было отмечено, что  работы по озеленению, благоустройству  территории,  работы по содержанию автомобильных дорог, тротуаров; выполнение работ по содержанию объектов наружного освещения и освещению улиц являются муниципальной нуждой, а не муниципальной услугой, так как потребность в данных работах возникает у муниципального образования, а не у отдельных заявителей.

Виды деятельности, перечисленные в Уставе бюджетного учреждения, также не свидетельствовали о наделении Учреждения полномочиями по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению исключительно в денежной форме.

По мнению судов, выполнение работ по озеленению, благоустройству  территории,  работы по содержанию автомобильных дорог, тротуаров и т.п. не входит в исключительную компетенцию органов власти и управления в соответствии с их полномочиями, а также подведомственных учреждений. Действующее законодательство  не содержит каких-либо специальных требований к деятельности по содержанию дорог, мест общего пользования, равно как и требований к субъектам, которые должны (могут) их осуществлять. Данную деятельность могут осуществлять любые хозяйствующие субъекты в соответствии с требованиями законодательства.

По мнению Кемеровского УФАС России, иное понимание приводит к тому, что орган местного самоуправления по своему усмотрению может принимать решения о создании нового хозяйствующего субъекта, обеспеченного гарантированным рынком сбыта своих услуг, обладающего правом на осуществление деятельности, приносящей доход на товарном рынке, на котором орган местного самоуправления выступает заказчиком товаров, работ, услуг для нужд муниципального образования в целях решения вопросов местного значения.

Подводя итоги нельзя не отметить практику, связанную с возможностью предоставления бюджетным учреждениям субсидий на цели, не связанные с выполнением муниципального задания – иные цели. 

Так, из системного толкования положений статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субсидии могут предоставляться на цели, не связанные с выполнением бюджетными и автономными учреждениями государственного или муниципального задания. Перечень целей, на которые могут предоставляться субсидии, является открытым.

На практике ситуация выглядит следующим образом:

Органы местного самоуправления имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляют за муниципальными учреждениями во владение, пользование и распоряжение  - как правило на праве оперативного управления закрепляется такое имущество, как дороги местного значения, придорожное хозяйство, объекты культуры, парки, скверы и т.п.

При этом обладатель данного права, как и собственник, обязан нести бремя содержания имущества. Под бременем содержания имущества следует понимать обязанность лица поддерживать имущество в исправном, безопасном и пригодном для эксплуатации в соответствии с назначением имущества состоянии и нести связанные с этим расходы.

Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению содержания зданий и сооружений муниципальных учреждений свидетельствуют о наличии у них обязанности осуществлять финансирование затрат таких учреждений, несущих бремя содержания закрепленного за ними муниципального имущества в пределах возникших у них ограниченных вещных прав.

Если территория (имущество) бюджетного учреждения не является территорией общего пользования, то ремонт и благоустройство такой территории не являются муниципальной нуждой, следовательно, предоставление таких субсидий является обоснованным, действия органов власти и управления не могут быть расценены как содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства (решение по делу № А27 - 10772/2013).

Таким образом,  действующее законодательство РФ, в соответствии с которым осуществляют свою деятельность бюджетные учреждения, содержит ряд неточностей, недостатков, которые должны быть устранены в процессе его развития.