Практика выявления и доказывания нарушений статей 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции» при принятии органами местного самоуправления решений о создании бюджетных учреждений и предоставлении им субсидий

Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы предусмотрены мероприятия, направленные на достижение, в том числе ключевого показателя: снижение количества нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления к 2020 году не менее чем в 2 раза по сравнению с 2017 годом, то есть не менее чем на 50 %.

В целях выявления рисков нарушения антимонопольного законодательства органами местного самоуправления необходимо на регулярной основе проводить:

-          анализ выявленных нарушений антимонопольного законодательства, за предыдущий период (наличие предостережений, предупреждений, штрафов, жалоб, возбужденных дел);

-          анализ действующих нормативных правовых актов;

-          анализ проектов нормативных правовых актов;

-          мониторинг и анализ практики применения антимонопольного законодательства.

Выявление и оценка рисков нарушения антимонопольного законодательства являются неотъемлемой частью внутреннего контроля соблюдения органами местного самоуправления антимонопольного законодательства.

Субъектами правонарушения органы власти и местного самоуправления выступают по статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области обобщило практику по вопросу выявления нарушения статьей 15, 16 Закона о защите конкуренции при принятии органами власти и управления решений о создании бюджетных учреждений, предоставления им субсидии из бюджетов бюджетной системы РФ и полагает необходимым обратить внимание на следующее.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию муниципальных учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности таких учреждений, выполнения муниципального задания (статья 17 Закона «Об организации местного самоуправления РФ», часть 1 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

При этом, при реализации полномочий, указанных в статье 17 Закона «Об организации местного самоуправления РФ», части 1 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях, органы управления не учитывают следующего:

Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями.

Муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных  услуг. Муниципальная услуга – это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей (Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

Следовательно, работы и услуги, оказываемые учреждением, должны формироваться и оказываться категориям физических и (или) юридических лиц в установленном муниципальным задании порядке на основании перечня муниципальных услуг, а не всему населению в целом либо относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, при этом органы местного самоуправления не обладают полномочиями по наделению подведомственных учреждений полномочиями на исключительное выполнение работ или оказание услуг в определенных сферах.

Для возможности создания бюджетных учреждений для выполнения работ в определенных сферах в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органа местного самоуправления, орган местного самоуправления должен обладать полномочиями (обязанностью) в данных сферах на предоставление услуг (выполнение работ).

На практике ситуация складывается следующим образом: 

В Уставе бюджетных учреждений закрепляются полномочия  органов местного самоуправления, указанные в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для дальнейшего исполнения бюджетным учреждением данных полномочий утверждается соответствующее муниципальное задание на оказание услуг (работ). Финансовое обеспечение выполнения указанного задания осуществляется в виде субсидий.

Для дальнейшего исполнения бюджетным учреждением полномочий органа местного самоуправления утверждается муниципальное задание на оказание муниципальных услуг (работ), содержащее порядок оказания данных услуг, а также категории физических и (или) юридических лиц – получателей услуг. Финансовое обеспечение выполнения указанного задания осуществляется в виде субсидий.

Пунктом 1 статьи 9.2. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» установлено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В силу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект – коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Действующее законодательство не содержит положений, указывающих на то, что реализация вопросов местного значения, например, в области организации благоустройства, озеленения территории муниципального образования, содержания автомобильных дорог, тротуаров, содержания объектов наружного освещения могут быть переданы для исполнения муниципальному бюджетному учреждению.

В силу части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 53 Закона № 131-ФЗ расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса РФ расходное обязательство –  обязательство публично-территориального образования предоставить средства соответствующего бюджета.

Решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом, и должно предусматриваться в бюджете города в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год и не должны компенсироваться посредством предоставления субсидий.

Частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ установлено, что Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

На основании части 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Пунктом 3 статьи 3 Закона о контрактной системе установлено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд – совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

 Согласно части 1 статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Таким образом, законодательство Российской Федерации связывает понятие муниципальных нужд непосредственно с решением вопросов местного значения, следовательно, к данным правоотношениям в обязательном порядке должны применяться  конкурсные процедуры с целью соблюдения обеспечения единства экономического пространства на территории муниципального образования, эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в конкурентных процедурах отбора исполнителя работ и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Следовательно, применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее по тексту – Закон № 210-ФЗ) муниципальная услуга – предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Заявителем является – физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (пункт 3 статьи 2 Закона № 210-ФЗ).

Исходя из законодательного определения муниципальных услуг, получателем (приобретателем) муниципальных услуг (работ) являются физические лица (граждане) и юридические лица, а не орган местного самоуправления.

Таким образом, Бюджетным кодексом РФ предусмотрено выделение бюджетным учреждениям субсидий, в том числе на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с муниципальным заданием, порядок предоставления и определения объема которых устанавливается местной администрацией.

Анализ вышеназванных норм права позволяет прийти к выводу о том, что предоставление субсидий бюджетным учреждениям производится в случае выполнения ими муниципальных заданий по оказанию услуг или выполнению работ физическим и юридическим лицам, а не в отношении тех услуг (работ), которые оказываются для органа местного самоуправления в целях обеспечения муниципальных нужд.

Федеральным законом от 18.07.2017 № 178-ФЗ, действующим с 01 января 2018 года, в пункт 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации введен абзац второй, согласно которому государственное (муниципальное) задание в части государственных (муниципальных) услуг, оказываемых федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями физическим лицам, формируется в соответствии с общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Включение в указанные перечни (классификаторы) положений, приводящих к возникновению расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), не допускается.

В целях реализации вышеуказанных положений 30 августа 2017 года Правительством Российской Федерации принято Постановление № 1043 «О формировании, ведении и утверждении общероссийских базовых (отраслевых) перечней (классификаторов) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, и федеральных перечней (классификаторов) государственных услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, и работ, оказание и выполнение которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Вместе с тем в названных нормативных правовых актах не содержится положений о том, что включение вида работ (услуги) в базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг не допускает предоставление данных работ (услуг) иными лицами (кроме муниципальных учреждений), которыми такое право получено посредством участия в торгах.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.

Решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом, и должно предусматриваться в бюджете муниципального образования в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год и не должны компенсироваться посредством наделения бюджетного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, установления данному учреждению муниципального задания, предоставления субсидий.

Подобные действия органов местного самоуправления антимонопольный орган квалифицирует как нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Выполнение работ, например, по озеленению, благоустройству  территории,  работы по содержанию автомобильных дорог, тротуаров и т.п. не входит в исключительную компетенцию органов власти и управления в соответствии с их полномочиями, а также подведомственных учреждений. Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к деятельности по содержанию дорог, мест общего пользования, равно как и требований к субъектам, которые должны (могут) их осуществлять. Данную деятельность могут осуществлять любые хозяйствующие субъекты в соответствии с требованиями законодательства РФ.

Большая доля нарушений антимонопольных требований продолжает оставаться одной из самых негативных тенденций, сдерживающих развитие рыночной экономики как в регионе, так и в России в целом.

Управление обращает внимание органов местного самоуправления на необходимость проведения конкурентных процедур на выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд, особенно при реализации денежных средств, выделенных в рамках исполнения региональных национальных проектов.

Номера судебных дел для ознакомления: А27-530/2019, А57-19422/2018, А57-19421/2018, А57-23128/2018, А57-23129/2018, А47-279/2017, А76-23159/18, А76-1074/18.

Кемеровское УФАС России